經濟和市場評論

美國舉債上限的協商過程跌宕起伏

2023/5/23

Libby Cantrill

我們看好舉債上限將會即時達成協議，避免美國債務違約，但預期近日仍會持續波折。

近期美國舉債上限的協商過程跌宕起伏，即使可能會拖到最後一刻才落幕，但我們強烈認為在6月1日–預期美國財政部無力償債的「X日」–到來前，國會將達成舉債上限協議。畢竟，兩黨雖然沒有必須提早達成共識的政治誘因，也沒有動機讓債務違約。通過舉債上限有如疏通腎結石，它終究會過去，問題僅在於疼痛的程度如何。而現在的我們正值陣痛期。

兩黨持續提出新的條件，試探協議細項的可能性，例如共和黨要求移民改革，民主黨訴求增稅。儘管如此，協商內容在過去幾周大致不變，包括：回收尚未使用的防疫預算；設定自由裁量支出（discretionary spending）限制，該支出約占美國政府6兆年度預算的25%；要求領取福利者工作（此舉通常受民調支持，但往往執行不易，因此無助於解決財政赤字）；可能會核准部分能源開採許可改革的預算，包括傳統能源與清潔能源。此外，聯邦醫療保險 (Medicare) 住院治療給付的細項亦可能進行調整。

然而，真正的瓶頸在於特定的支出細節：

為2024財年支出制訂基準：根據共和黨的要求，若將2024財年支出重新設定在2022財年水準，可能會在短期內刪減自由裁量支出，長期則可望減少赤字。而根據民主黨的偏好，若將2024財年支出重設在2023財年水準，則自由裁量支出可能會被凍結而非被刪減，但赤字削減過程將長達10年。
支出限制的幅度與項目：問題在於，相較於國會預算辦公室 (CBO) 的預測，支出成長力道會減緩多少，成長幅度會受到多大限制，而這些限制要如何施加於非國防自由裁量支出 (從國家公園到肉品檢查人員等各環節) 以及國防支出。支出限制的時間長短亦是問題，民主黨要求兩年，共和黨則要求10年。

整體而言，我們認為兩黨將達成共識，短期刪減支出的可能性低，就算有也只是微幅刪減。但根據國會預算辦公室的現階段預測，長期或能削減赤字。當然，要解決美國財政永續性的問題，國會就必須正視最大的項目–福利支出 (entitlement spending) ，而這是兩黨在可預見的未來內不會去碰觸的議題。

考量實際情況，國會何時能夠達成協議？大家都朝財政部預警的6月1日「X日」為目標努力。為了趕上限期，相關協商者需要在本周（按筆者撰文計，為五月第四周）前達成高層協議，以便起草立法本文，再進入眾議院與參議院的審議程序。一旦在原則上達成協議，兩黨必須緊接著爭取黨內議員支持，因此過程可能再起波折。但我們認為兩黨將各自取得足夠贊成票，讓法案通過。此外，倘若國會需要更多時間協商或擬定內容，舉債上限日期可能短暫延後至多一兩周。

我們認為政府不會援引憲法第14條修正案。近期傳言美國總統拜登可能會動用憲法第14條修正案，取消債務上限，因為該修正案明文規定公共債務「不容質疑」（shall not be questioned）。然而，財政部長葉倫仍認為，國會才是解決舉債上限問題的唯一途徑。從政治的角度而言，援引修正案的可能性似乎不高，因為此舉可能帶來市場變數，亦可能招致反彈。

市場反應：參考過去的舉債上限經驗，本周股市可能受到協商進程影響；倘若協議如期達成，美國免於違約，則市場可能回調。(2011年為例外，股市當時在協議與X日後持續走跌，因為當時歐洲正值債務危機，以及協議的內容包括大幅刪減支出)儘管如此，我們已經看見固定收益市場錯置帶來的投資風險與機會。請參閱近期專家觀點〈舉債上限爭議：伴隨「X日」而來的風險〉。

結論： 儘管未來幾天或幾周的市場可能雜音不斷，但我們仍看好國會將在6月1日「X日」前達成協議，且不排除短期內將期限延長幾周 (但非幾個月) 的可能性。影響所及，眾所矚目的2024大選落幕後，國會與市場在2025年前可能不必再面臨舉債上限的難題。不到最後一刻，兩黨似乎都沒有妥協的政治誘因，因此舉債上限在下周達截止日期前，可能仍有陣痛與波折，但我們相信國會最終將會達成協議。

本文觀點截至2023年5月23日周二上午。